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威尼斯人网上娱乐:巴曙松、王琳:资管行业的功能监管框架:国际经验与中国实践

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近年来,中国资产管理行业经历了爆发式增长,但因机构监管下的监管标准不统一,逐步暴露出局部监管空白、监管套利以及影子银行风险加剧等风险隐患。在此背景下,2017年11月17日中国人民银行会同当时的三会一局起草《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》正式向社会公开征求意见,2018年3月28日《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(以下简称《指导意见》)获得中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过。《指导意见》提出对金融机构的资产管理业务要遵循机构监管与功能监管相结合的监管理念,实现对各类机构开展资产管理业务的全面、统一覆盖。中国资产管理行业此前基本是在“机构监管”框架下发展的,此次《指导意见》提出“机构监管与功能监管相结合”的理念,将“功能监管”明确作为未来资产管理行业监管的重要原则,成为中国资产管理行业监管的重要转折点。

功能监管是指对资产管理产品不再按照机构类型来划分,而是按照产品的功能和特性进行划分,同类产品适用同等规则,弥补交叉性金融业务的监管漏洞。从全球范围看,功能监管是各国资产管理行业监管的普遍原则,但是在功能监管原则上的监管机构架构却因各国不同的金融市场特点和金融监管框架沿革而有所差异,例如美国是多头功能监管模式,英国是审慎监管和行为监管的双峰监管模式,新加坡是统一功能监管模式。随着《国务院机构改革方案》的审议通过,中国新的金融监管框架“一委一行两会”(国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会)基本确立,对资产管理行业的功能监管也有望在“一委一行两会”金融监管框架下展开。分析资产管理行业功能监管框架的国际经验,并对比与中国的异同,能够为中国资产管理行业的进一步规范和发展提供启发和借鉴。

中国资产管理行业“机构监管与功能监管相结合”框架的提出

从规模角度考察,中国资产管理行业近些年经历了爆发式增长,成为发展最快的金融细分领域之一。经初步估算,截至2017年底,中国金融机构开展的资管业务规模约为109万亿元。但在快速增长的同时,中国资产管理行业也暴露出一系列风险隐患。从资金流动的链条看,在资金来源方面局部存在事实上使用刚性兑付方式吸收散户资金的情况;在资金运作方面也局部存在采用多层嵌套方式规避监管的情况;在资金流向方面还局部存在对底层资产的无法穿透使资金流向难以及时可控的情况。站在金融与实体经济关系的角度来看,部分金融机构通过较低的融资成本从市场获得流动性,并通过质押和期限错配、重复加杠杆等来实现套利,然而这种套利在终端需要实体经济用更高的回报率作为支撑,如果实体经济达不到更高的回报率,资金就可能会在金融体系内空转,既浪费大量金融资源,积累风险隐患,又在客观上抬高了实体经济的融资成本。

在“大资管”推动资产管理产品相互融合的背景下,资产管理行业的发展现状显示出原有的“铁路警察、各管一段”的机构监管方式已经不能对资产管理行业风险进行统筹监管,需要监管框架的跟进和调整。2017年中的第五次全国金融工作会议提出了要加强功能监管,强调金融服务实体经济的原则,并设立了国务院金融稳定发展委员会,强化中国人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。随后,“资管新规”明确了统一同类资产管理产品监管标准的方向,也明确了资产管理行业未来“机构监管与功能监管相结合”的监管理念。结合2018年两会上公布的《国务院机构改革方案》,可以看出,在对资产管理产品统一标准的基础上,国务院金融稳定委员会和中国人民银行有望强化对整个资产管理行业的一致监管,中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会有望同时对监管对象的资产管理业务实施监管,即实现“机构监管与功能监管相结合”。
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